21世纪经济报道记者 冯恋阁 实习生李伊静 广州报道

1月4日，国家数据局等17个部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（以下简称“《行动计划》”）。

“数据要素×”是指发挥数据要素乘数作用，从供需两端发力，作用于不同主体，与不同要素结合，可产生不同程度的倍增效应。

国家互联网信息办公室的报告显示，2022年我国数字经济规模达50.2万亿元，同比名义增长10.3%，占GDP比重为41.5%。当下，数据要素市场的制度建设和实践高楼渐起。然而，走向数字经济蓬勃发展的路上仍存数据供给质量不高、流通机制不畅等问题。

这一行动的实施将如何有效解决这些问题，促进我国数据基础资源优势转化为数字经济发展优势？

底线：数据安全 

数据安全是数据流动的前提，数据全球化与数据主权的对抗态势对数据安全提出了新的挑战。放眼全球，近几年重大数据安全事件常有发生。无论是勒索软件的威胁、供应链攻击还是云上储存发生的信息泄露等等情况，都提醒相关从业者要加强对于数据安全的保护。

《行动计划》中提到，要严守数据安全底线，落实数据安全法规制度，建立健全数据安全治理体系；提升数据安全保障水平。丰富数据安全产品；培育数据安全服务等。

具体举措上，则提到可以通过深化隐私计算、可信数据空间、区块链等技术的应用，打造安全可信的流通环境。

“《行动计划》中提到的隐私计算、可信数据空间以及区块链等技术应用均旨在对数据流通和使用中的安全与隐私加以保护。”对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任张欣指出，这些行业内常见的数据安全和隐私保护技术，有助于建立更加安全、透明和可信的数据共享和流通生态，提高企业和用户对数据共享与流通的信心与激励。

她还补充道，除了技术和工具的支持，保障数据安全还需要配备专业的评估、检测和应急响应与处置服务体系。“这些措施的提出有利于创建全方位、多层次、系统化的数据安全保障体系。 ”

基础：数据供给 

数据是数字经济时代的“新石油”，保障数据高质量供给成为当前需要面对的关键问题。

《行动计划》中多次提到，要扩大公共数据供给运营。

具体来看，在“数据要素×应急管理”部分，文件提到要探索利用电力、通信、铁塔等公共数据实施精准监管；在智慧城市方面要推进公共服务普惠化，深化公共数据的共享应用，深入推动就业、健康等多方面服务“指尖办”“网上办”“就近办”。绿色低碳方面则加强生态环境公共数据融合创新，推动生态环境数据依法有序共享等。

东吴证券认为，数据要素最大的边际变化是公共数据的开放，公共数据作为稀缺资源，具有很强的变现属性。 

“公共数据是一块庞大而又极具价值的奶酪。”大邦律师事务所律师孙成指出，公共数据资源含有公民、企业、社会组织等的数据信息，参与对象涉及多个主体，涉及相关政策、管理、市场等政府部门、科技企业以及社会公民。公共数据的有效利用，对于推动数字经济高质量发展、促进数据资源的价值实现来说意义重大。“以企业为例，通过政府公共数据资源开发利用，获取用户关于政务和公共服务需求的数据资源，可以为用户提供多种个性化服务。” 

行业数据等的供给同样重要。《行动计划》提到需加强供给，制定完善数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体的权益保护规则，完善个人信息匿名化使用规则，在保护个人隐私前提下推动个人信息利用。值得注意的是，还提到要打造高质量人工智能大模型训练数据集。

“数据资源供给将促进大模型训练，尤其是对中小人工智能企业加入大模型研发赛道、提升行业活力具有重要作用。”张欣指出，对于大模型训练数据集而言，如何确保其“高质量”是重中之重。如何确保数据的多样性、准确性、包容性和代表性是面临的主要技术挑战。在数据集构建过程中，数据采集和使用的伦理问题以及数据集构建过程中的个人隐私保护问题也应受到充分重视。

不过，当前公共数据开放工作可能存在技术和政策上的难题。张欣认为，公共数据的质量、格式标准化以及数据的更新和维护等技术难点可能需要较为系统长期的基础性工作和基础性设施加以支撑。相关政策制定中的突出难点则在于如何平衡公共数据开放共享与数据的保密性和安全性之间的有效平衡。

核心：数据流通

《数据要素白皮书（2023年）》中提到数据要素市场是实现数据要素价值第三次飞跃的关键。而数据要素的市场流通有赖于数据流通交易，数据只有流通起来，才能变成真正的“活水”，最大程度激发数据要素价值。

然而，当前数据要素市场发展状态下面临着数据流通不畅的问题。

“现在市场处于培育期，各类配套制度、标准、实践经验都在探索阶段。”孙成表示，数据权属不清、数据安全合规与审查未成体系、以场内交易为主的交易生态未能发挥其应有的价值、企业对数据及数据产品的研究开发获取的成本相对较高，从而导致供需双方技术使用的成本高等因素都可能会影响数据流通。

《行动计划》中提出了诸多鼓励数据流通的举措，包括鼓励交易场所充分依托已有设施，探索建设重点行业和领域数据流通平台，促进数据合规高效流通使用。同时，培育流通服务主体，鼓励地方政府因地制宜，通过新建或拓展既有园区功能等方式，建设数据特色园区、虚拟园区，推动数据商、第三方专业服务机构等协同发展。

在孙成看来，这些举措将为数据流通中的各个角色带来诸多变化。

比如，对于数据交易所，弱化数据供需双方进场的资质，强化场内交易的合规管理和服务质量是一大变化。交易所既要吸引供需方，也要配套一系列完备安全、高效便捷的制度，保障数据交易的安全环境以及数商的权益。而律所律师这类数据合规服务商则要提升业务水平和专业能力，满足企业在数据交易与流通各方面的法律服务需求。

值得注意的是，《行动计划》还指出，要支持行业内企业联合制定数据流通规则、标准，加强行业规范。

“国家和政府一直以来都是规则政策的主要制定者，随着数字经济发展，业内一些龙头企业因其具有丰富的实操经验因而也参与到规则制定的过程中来。”具体到未来行业标准制定推动的进程，孙成指出，应当注重调动企业参与规则制定的积极性，尽可能给予行业内各阶层的企业话语权。“政策和规则不可能只为少数人服务，一个行业内不缺乏龙头企业，但小微企业的占比更高，他们的意见和建议可能是行业内顶尖企业所未能考虑到的。”

“总体来看。国家政策强调要促成流通问题的解决，数商、交易所等服务主体应当根据政策的引导和安排做出相应的调整，除此之外，配套制度、标准等也需要尽快完善或出台以提供强有力的法律支撑。”他表示。